Действительно, сложно не согласиться с существованием определенной специфики в пользовании служебными жилыми помещениями, обусловливающей выделение служебного жилого помещения в качестве вида специализированного жилого помещения, что прямо указано в ч. 1 ст. 92 ЖК РФ. Однако можно говорить о существовании служебного жилищного фонда весьма условно, теоретически, поскольку само нахождение правовых норм, регламентирующих пользование служебным жилым помещением, в главах 9 и 10 ЖК РФ говорит о том, что законодатель определяет служебное жилое помещение именно как вид специализированного жилого помещения, соответственно, совокупность служебных жилых помещений - именно как некую часть специализированного жилищного фонда. Это обусловлено и тем, что владение и пользование служебным жилым помещением имеют много общего с владением и пользованием другими специализированными жилыми помещениями, и именно поэтому законодатель устанавливает единое правовое регулирование отношений, возникающих по поводу отдельных видов специализированных жилых помещений. Можно выделить самостоятельный служебный жилищный фонд только в контексте того, что любая совокупность специализированных жилых помещений определенного вида образует собой некий подфонд, разновидность фонда специализированных жилых помещений.
В дополнение к вопросу о служебном жилищном фонде необходимо остановиться на п. 1 Типового положения <65>, содержащем определение служебного жилищного фонда как совокупности жилых помещений, предназначенных для проживания сотрудников и работников органов внутренних дел, органов федеральной службы безопасности, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, должностных лиц таможенных органов Российской Федерации, военнослужащих и лиц гражданского персонала внутренних войск МВД РФ, которые в связи с характером исполнения ими служебных обязанностей (обязанностей военной службы) должны проживать по месту службы (военной службы) или в непосредственной близости от него.
——————————–
<65> Постановление Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2002 г. N 897 “Об утверждении Типового положения о находящемся в государственной собственности служебном жилищном фонде, переданном в оперативное управление органам внутренних дел, органам федеральной службы безопасности, органам по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, таможенным органам Российской Федерации и внутренним войскам Министерства внутренних дел Российской Федерации” (п. 1 Типового положения) // Российская газета. N 244. 28.12.2002.
Данный пункт говорит о наличии отдельного жилищного фонда, но Типовое положение было принято до вступления в силу ЖК РФ. В данном случае понятие служебного жилищного фонда используется для определения совокупности жилых помещений, принадлежащих определенной категории наймодателей, то есть для отделения данных жилых помещений от других разновидностей служебных жилых помещений. Исходя из этого, представляется, что служебные жилые помещения являются составным элементом специализированного жилищного фонда, в совокупности образуют подфонд специализированных жилых помещений.
В юридической литературе относительно прав и обязанностей сторон по договору найма служебного жилого помещения П.П. Васильевым было высказано мнение, что наниматели “наделены только обязанностями, но не правами”, поскольку нормы ЖК РФ не содержат специальных положений о правах нанимателя, правила ст. 66 ЖК РФ на них не распространяются, Правительство РФ не может включать в Типовой договор иные решения, кроме тех, что содержатся в ЖК РФ <66>.
——————————–
<66> Васильев П.П. Права и обязанности нанимателя служебного жилого помещения // Проблемы теории и юридической практики в России: Материалы Международной научно-практической конференции 28 - 29 апреля 2005 г. Самара: Изд-во Самарской государственной экономической академии, 2005. С. 50 - 52.
Некоторые ученые заключают, что у нанимателя есть только право пользоваться жилым помещением <67>.
——————————–
<67> Жилищное право Российской Федерации. Учебник для вузов. С. 87.
Действительно, нормы ЖК РФ не конкретизируют права нанимателя служебного жилого помещения. Однако из этого с необходимостью не следует, что наниматель не обладает правами, присущими всем нанимателям по договору найма специализированного жилого помещения, поскольку, во-первых, это прямо противоречило бы ч. 3 ст. 100 ЖК РФ, устанавливающей, что в договоре должны быть закреплены права и обязанности сторон. Во-вторых, Постановление Правительства РФ, утверждающее Типовой договор, как указал П.П. Васильев, не должно противоречить ЖК РФ. Однако положения Типового договора дополняют и конкретизируют нормы ЖК РФ. Это обусловлено, прежде всего, тем, что ЖК РФ представляет собой основополагающий нормативно-правовой акт, который не может, да и не должен охватывать все аспекты регулирования отношения по найму служебного жилого помещения.
Кроме того, ст. 65 ЖК РФ закрепляет обязанности наймодателя, а исходя из общих положений науки гражданского права с любыми обязанностями по договору, как правило, корреспондируют соответствующие права другой стороны, в данном случае нанимателя по договору найма <68>.
——————————–
<68> Так, В.Ф. Чигир отмечал, что “жилищные правоотношения, независимо от оснований их возникновения, являются сложными, двусторонними. Каждая из сторон имеет несколько субъективных прав и несет столько же субъективных обязанностей. С правом одной из них корреспондирует обязанность другой. Характеристика прав одной означает и рассмотрение корреспондирующих с ними обязанностей другой стороны” (Чигир В.Ф. Жилищное право. Мн.: Выш. шк., 1986. С. 89).
Отличительной особенностью правового статуса нанимателя по договору найма служебного жилого помещения является то, что согласно ч. 5 ст. 100, п. 6 ч. 3 ст. 67 ЖК РФ он наделен такой специфической обязанностью, как информирование наймодателя в установленные договором сроки об изменении оснований и условий, дающих право пользования жилым помещением по договору. Наличие данной обязанности следует признать оправданным, поскольку изменение оснований и условий, дающих право пользования жилым помещением по договору, означает изменение самого правоотношения по найму служебного жилого помещения, о чем должна быть проинформирована другая сторона, и такое изменение также должно быть оформлено соответствующим образом.
Наймодателю по договору найма служебного жилого помещения в соответствии с п. 13 Типового договора предоставлено специфическое право принятия решения о приватизации жилого помещения.
Данное право также было предусмотрено абзацем 2 ст. 4 Закона “О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации” <69>, устанавливающим, что собственники жилищного фонда или уполномоченные ими органы, а также уполномоченные ими юридические лица с согласия собственников вправе принимать решения о приватизации служебных жилых помещений.
——————————–
<69> Федеральный закон от 4 июля 1991 г. N 1541-1 “О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации” // Бюллетень нормативных актов. 1992. N 1; Российская газета. N 138. 01.07.2004; N 1. 12.01.2005.
Однако согласно п. 16 Типового положения <70> служебное жилое помещение не подлежит приватизации, т.е. налицо противоречие между нормами Типового договора и Типового положения.
——————————–
<70> Постановление Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2002 г. N 897 “Об утверждении Типового положения о находящемся в государственной собственности служебном жилищном фонде, переданном в оперативное управление органам внутренних дел, органам федеральной службы безопасности, органам по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, таможенным органам Российской Федерации и внутренним войскам Министерства внутренних дел Российской Федерации” (п. 16 Типового положения) // Российская газета. N 244. 28.12.2002.
Учитывая то, что Типовой договор принят во исполнение ЖК РФ значительно позднее, нежели Типовое положение, оба акта равны по юридической силе, следует руководствоваться именно положением Типового договора.
Соответственно, само Типовое положение должно быть приведено в соответствие с Типовым договором путем исключения из п. 16 Типового положения запрета на приватизацию служебного жилого помещения.
ИЗМЕНЕНИЕ ДОГОВОРА НАЙМА СЛУЖЕБНОГО ЖИЛОГО ПОМЕЩЕНИЯ
В отличие от регулирования отношений по найму других видов специализированных жилых помещений применительно к отношениям по найму служебного жилого помещения (а также и жилого помещения в общежитии) ЖК РФ в ч. 2 ст. 102 устанавливает, что переход права собственности на служебное жилое помещение или жилое помещение в общежитии, а также передача такого жилого помещения в хозяйственное ведение или оперативное управление другому юридическому лицу влекут за собой прекращение договора найма такого жилого помещения, за исключением случаев, если новый собственник такого жилого помещения или юридическое лицо, которому передано такое жилое помещение, являются стороной трудового договора с работником - нанимателем такого жилого помещения.
Как справедливо указывает Конституционный Суд РФ в своем Определении, таким образом жилищное законодательство защищает интересы соответствующих предприятий, учреждений, организаций как юридических лиц, являющихся собственниками жилья либо его владельцами, ограничивая в праве пользования конкретной жилой площадью только тех граждан, которые не состоят с ними в трудовых правоотношениях <71>.
——————————–
<71> Определение Конституционного Суда РФ от 15 мая 2007 г. N 379-О-П “Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Блинова Александра Михайловича на нарушение его конституционных прав пунктом 6 статьи 9 Федерального закона “Об особенностях управления и распоряжения имуществом железнодорожного транспорта” и пунктом 15 статьи 43 Федерального закона “О приватизации государственного и муниципального имущества” // Документ опубликован не был. Справочно-правовая система “КонсультантПлюс”.
В приведенной части статьи, по сути, содержится случай изменения договора в связи с заменой наймодателя. Несмотря на то что в статье об этом прямо не сказано, необходимо соблюдение условия о преемственности прав у прежнего и нового наймодателя. На мой взгляд, именно преемственность, наличие определенной юридической связи могут объяснить не только передачу жилого помещения, но и происходящую одновременно с ней замену работодателя в трудовом договоре. Соблюдение условия о преемственности способствует сохранению неизменности прав нанимателя.
ПРЕКРАЩЕНИЕ ДОГОВОРА НАЙМА СЛУЖЕБНОГО ЖИЛОГО ПОМЕЩЕНИЯ
Специфическое основание прекращения анализируемого договора, также содержащееся в приведенной ч. 2 ст. 102 ЖК РФ, на практике породило много споров.
Так, П.П. Васильев сделал вывод, что в результате применения ч. 2 ст. 102 ЖК РФ право на использование жилого помещения для проживания не отличается стабильностью, что противоречит тенденции сохранения прав лица, пользующегося имуществом по договору, в случае перехода права собственности другому лицу, например по аналогии с правом арендатора и нанимателя по договору социального найма <72>.
——————————–
<72> Васильев П.П. Права и обязанности нанимателя служебного жилого помещения // Проблемы теории и юридической практики в России: Материалы Международной научно-практической конференции 28 - 29 апреля 2005 г. Самара: Изд-во Самарской государственной экономической академии, 2005. С. 52 - 53. Ю.П. Свит также отмечает, что права нанимателей не обременяют жилое помещение (Свит Ю.П. Указ. соч. С. 8).
Также в юридической литературе было высказано мнение, согласно которому “если вспомнить митинги, которые проходили в Москве, когда здание общежития фабрики было передано в ведение ГУИНа и прежние жильцы были выброшены новыми на улицу, станет понятно, почему эту норму надо привести в соответствие со ст. 675 ГК РФ, где говорится, что переход права собственности на такие помещения не влечет расторжения или изменения договора найма” <73>, и был разработан и вынесен на рассмотрение Государственной Думы ФС РФ законопроект, содержащий приведенное предложение.
——————————–
<73> Хованская Г.П. Квартирный вопрос. Прием ведет Галина Хованская. М.: Верес, 2007. С. 156.
Но, на мой взгляд, права арендатора не могут быть сопоставимы с правами нанимателя по договору найма служебного жилого помещения прежде всего потому, что правоотношения по договору найма и по договору аренды имеют совершенно разную природу. Арендодатель получает максимальную прибыль от сдачи имущества в аренду, чего нельзя сказать о наймодателе, поскольку плата по договору найма устанавливается в законодательном порядке и она ничтожно мала.
Права нанимателя по договору социального найма значительно шире, но это легко объясняется бессрочной природой данного договора, в то время как права нанимателя по договору найма служебного жилого помещения являются производными от права работать у определенного юридического лица и по общему правилу прекращение трудового договора автоматически повлечет за собой прекращение договора найма служебного жилого помещения.
Кроме того, предоставление служебного жилого помещение нельзя рассматривать как обязанность работодателя, это своего рода дополнительное преимущество, предлагаемое работнику в связи с выполнением им своих обязанностей. В случае отсутствия служебных жилых помещений у работодателя (а в рассматриваемой ситуации наймодатель лишается принадлежавших ему помещений без учета его воли) работник лишен права требовать удовлетворения его жилищных потребностей. Такое право не может быть установлено и судом. Учитывая изложенное, по моему мнению, сложно согласиться с приведенными позициями указанных авторов.
В науке жилищного права одна из наиболее проблемных - дискуссия о том, является ли прекращение трудового договора основанием для расторжения договора найма специализированного жилого помещения. Так, одни авторы полагают, что “прекращение трудовых отношений является основанием для возбуждения вопроса о расторжении договора найма” <74>.
——————————–
<74> Советское гражданское право / Под общ. ред. В.Ф. Маслова, А.А. Пушкина. Киев: Вища шк., 1983. С. 176; Жанайдаров И.У. Правовое регулирование выселения с предоставлением другого жилого помещения по советскому жилищному праву. Дис. … канд. юрид. наук, М., 1984. С. 85. П.П. Васильев полагает, что “по смыслу закона договор автоматически не прекращается”. П.П. Васильев с данным положением не согласен и предлагает внести соответствующие изменения в законодательство (Васильев П.П. Правовое регулирование отношений по предоставлению и пользованию служебными жилыми помещениями по жилищному законодательству РФ. Дис. … канд. юрид. наук. Белгород, 2006. С. 108 - 109).
Другие авторы обоснованно утверждают, что “право пользования жилым помещением, предоставленным работнику в связи с условиями работы, производно от трудового договора, заключенного им с соответствующей организацией. Поэтому с прекращением трудового договора одновременно прекращается и право пользования жилым помещением” <75>. Сторонники данной позиции справедливо обосновывают ее наличием соответствующих положений в законодательстве. Так, ч. 3 ст. 104 ЖК РФ прямо устанавливает, что прекращение трудовых отношений либо пребывания на государственной должности Российской Федерации, государственной должности субъекта Российской Федерации или на выборной должности, а также увольнение со службы являются основанием прекращения договора найма служебного жилого помещения.
——————————–
<75> Гражданское право / К.А. Граве, А.И. Пергамент, Т.Б. Мальцман (автор комментария - А.И. Пергамент). М.: Государственное издательство юридической литературы, 1949. С. 138; Советское гражданское право. Т. II / Под ред. проф. С.Н. Братуся (автор раздела - А.И. Пергамент). М.: Государственное издательство юридической литературы, 1951. С. 112; Аскназий С.И., Брауде И.Л., Пергамент А.И. Жилищное право. М.: Государственное изд-во юридической литературы, 1956. С. 209; Яковлева В.Ф. О специальных жилых помещениях по ГК РСФСР // Вопросы кодификации советского права. Выпуск 3. Ленинград: Изд-во Ленинградского университета, 1960. С. 36; Власова А.Г., Замятин В.И., Скрипко В.Р. Жилищное законодательство в вопросах и ответах (автор главы - В.И. Замятин). М.: Госюриздат, 1961. С. 172; Васильченко Л.В. Договор жилищного найма в ведомственных домах. М.: Юрид. лит., 1973. С. 12; Мушкин А.Е. Право граждан на жилище. Л.: Лениздат, 1982. С. 111; Советское жилищное законодательство / Под ред. П.И. Седугина. М.: Юрид. лит., 1986. С. 102; Жилищные права и обязанности советских граждан (по законодательству Союза ССР и Украинской ССР): Юрид. справочник / Отв. ред. В.П. Цемко (автор главы - П.Н. Дятлов). Киев: Наук. Думка, 1988. С. 164; Колбасин Д.А. Гражданское право Республики Беларусь. Особ. часть: Практ. пособие. Мн.: Молодежное научное общество, 2000. С. 135, 137; Ващенко В.А. Реализация сотрудниками органов внутренних дел права на жилище в свете нового жилищного законодательства. Дис. … канд. юрид. наук. М., 2005. С. 170; Герасимова Л.П. Жилищное право. Краткий курс. СПб.: Питер, 2005. С. 91; Грудцына Л.Ю. Жилищное право России. М.: Изд-во “Эксмо”, 2005. С. 144 - 145, 148; Кудашкин А.В. Жилищное право. М.: Изд-во РОД “За права военнослужащих”, 2005. С. 186; Покровская А.Ю. Жилищное законодательство в России сегодня. СПб.: ИГ “Весь”, 2005. С. 109, 113; Белоусов Н.В., Емельянова А.И. Использование жилых помещений, предоставленных органами исполнительной власти, в которых законом предусмотрена военная служба, в хозяйственное ведение и оперативное управление из государственного и муниципального жилищных фондов // Российский военно-правовой сборник: Актуальные вопросы жилищного обеспечения военнослужащих. 2005. С. 120; Кубанкина Е.И., Павленко В.В. Жилищное право: Учебное пособие. М.: Издательско-торговая корпорация “Дашков и К”, 2006. С. 60.
Кроме того, служебное жилое помещение было предоставлено нанимателю по определенному основанию и при наличии совокупности условий на определенный период времени. Соответственно, отпадение данного основания, прекращение действия условий, истечение периода времени с неизбежностью повлекут за собой прекращение договора найма служебного жилого помещения.
Прекращение договора найма по общему правилу влечет за собой выселение нанимателя. Однако в ч. 2 ст. 103 ЖК РФ предусмотрены исключения.
Так, не могут быть выселены из служебных жилых помещений без предоставления других жилых помещений не являющиеся нанимателями жилых помещений по договорам социального найма, или членами семьи нанимателя жилого помещения по договору социального найма, либо собственниками жилых помещений или членами семьи собственника жилого помещения и состоящие на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях:
1) члены семьи военнослужащих, должностных лиц, сотрудников органов внутренних дел, органов федеральной службы безопасности, таможенных органов Российской Федерации, органов Государственной противопожарной службы, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждений и органов уголовно-исполнительной системы, погибших (умерших) или пропавших без вести при исполнении обязанностей военной службы или служебных обязанностей;
2) пенсионеры по старости;
3) члены семьи работника, которому было предоставлено жилое помещение и который умер;
4) инвалиды I или II групп, инвалидность которых наступила вследствие трудового увечья по вине работодателя, инвалиды I или II групп, инвалидность которых наступила вследствие профессионального заболевания в связи с исполнением трудовых обязанностей, инвалиды из числа военнослужащих, ставших инвалидами I или II групп вследствие ранения, контузии или увечья, полученных при исполнении обязанностей военной службы либо вследствие заболевания, связанного с исполнением обязанностей военной службы.
Гражданам, указанным в части 2 настоящей статьи, предоставляются другие жилые помещения, которые должны находиться в черте соответствующего населенного пункта.
Выселение граждан с предоставлением других жилых помещений в случае, предусмотренном частью 2 статьи 102 настоящего Кодекса, осуществляется прежним собственником или юридическим лицом, передающими соответствующие жилые помещения.
Во исполнение указанных положений ЖК РФ пп. 10 п. 14 Типового договора конкретизирует специфическую обязанность наймодателя по предоставлению другого жилого помещения указанным категориям граждан.
Как видно из приведенных норм, для предоставления нанимателю, освободившему служебное жилое помещение, другого жилого помещения необходимо одновременное наличие совокупности условий:
- во-первых, гражданин должен быть не обеспечен иным жилым помещением (то есть условие нуждаемости в жилом помещении);
- во-вторых, необходимо наличие хотя бы одного из обстоятельств, предусмотренных ч. 2 ст. 103 ЖК РФ. Такими обстоятельствами могут быть смерть одного из членов семьи бывшего нанимателя, социальная незащищенность граждан, состояние здоровья, ухудшившееся в результате исполнения трудовых, служебных или иных обязанностей.
В заключение необходимо сказать, что в настоящее время в г. Москве служебных жилых помещений становится все меньше. Это хорошо видно на примере материалов ГУП г. Москвы ДЕЗ районов ЮЗАО.
По состоянию
на 01.01.2007 По состоянию
на 01.02.2007 По состоянию
на 01.03.2007
Количество служебной жилой
площади, находящейся на учете
организации, кв. м/шт. 36 568,9/879 36 200,5/878 35 627,4/866
Служебная жилая площадь,
занимаемая нанимателями,
работающими в организации
(в том числе более 10 лет по
наст. вр.), кв. м/шт. 17 148,2/392 16 659,4/385 16 343,9/377
Служебная жилая площадь,
занимаемая нанимателями,
расторгнувшими трудовые
отношения, не отработавшими 10
лет (то есть нанимателями,
которые потенциально могут быть
выселены из занимаемых
ими жилых помещений), кв. м/шт. 2 284/65 2 284/65 2 256,2/65
Количество исковых
заявлений, поданных на
выселение со служебной жилой
площади на текущий период 12 12 13
Количество исключенной
из служебного фонда жилой
площади в текущем месяце и
нарастающим итогом, кв. м/шт. 50,1/1
17 065/366 676,7/13
17 493,8/369 483,6/11
17 977,1/382
Количество жилой площади,
переведенной из служебного
фонда в арендный фонд,
кв. м/шт. 1 144,1/28 1 129,3/28 1 084,9/27
Из представленных сведений можно сделать вывод, что уменьшение количества служебных жилых помещений обусловлено наличием двух причин. Первая связана с нежеланием бывших нанимателей освободить служебные жилые помещения после утраты своих прав. Вторая проистекает из дороговизны содержания и обслуживания подфонда служебных жилых помещений, что ложится тяжким бременем на собственника, который в результате стремится получить определенную выгоду путем сдачи таких жилых помещений в аренду (после исключения их из специализированного жилищного фонда).
Представляется, что для сохранения служебного жилищного подфонда, пригодного для оперативного обеспечения жильем значительной категории граждан, выполняющих трудовые, социальные и иные функции, наймодатели должны отслеживать появление оснований для прекращения правоотношений и выселения нанимателей и в том случае, когда бывшие наниматели отказываются добровольно в трехдневный срок выехать из служебного жилого помещения, выселять граждан в судебном порядке.