По смыслу статей 17 (часть 3), 38 (часть 2) и 40 (часть 1) Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее статьей 35 (часть 2), при отчуждении собственником жилого помещения, в котором проживает его несовершеннолетний ребенок, должен соблюдаться баланс их прав и законных интересов. Это, однако, не означает, что при определенном стечении жизненных обстоятельств жилищные условия ребенка в принципе не могут быть ухудшены, если родители предпринимают все необходимые меры к тому, чтобы минимизировать неизбежное ухудшение, в том числе обеспечив ребенку возможность пользования другим жилым помещением. Нарушен или не нарушен баланс их прав и законных интересов - при наличии спора о праве - в конечном счете, по смыслу статей 46 и 118 (часть 1) Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее статьями 38 (часть 2) и 40 (часть 1), должен решать суд, который правомочен, в том числе с помощью гражданско-правовых компенсаторных или правовосстановительных механизмов, понудить родителя - собственника жилого помещения к надлежащему исполнению своих обязанностей, связанных с обеспечением несовершеннолетних детей жилищем, и тем самым к восстановлению их нарушенных прав или законных интересов.
Инициировать в судебном порядке защиту несовершеннолетнего, жилищные права которого нарушаются, могут родитель или иной законный представитель, прокурор, который в силу статьи 45 ГПК Российской Федерации вправе обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов гражданина в случае, если гражданин по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности и другим уважительным причинам не может сам обратиться в суд, а также (если несовершеннолетний остался без попечения родителей) органы опеки и попечительства (статьи 121 и 122 Семейного кодекса Российской Федерации). Соответственно, должны быть предусмотрены адекватные правовые механизмы защиты прав несовершеннолетних как наиболее уязвимой стороны в жилищных отношениях, в том числе когда предположение о нахождении несовершеннолетнего на родительском попечении не опровергнуто имеющейся у органов опеки и попечительства информацией о том, что он остался без попечения родителей, но тем не менее имеются достаточные основания полагать, что его права или законные интересы нарушаются сделкой по отчуждению жилого помещения, в котором он проживает.
Между тем регулирование, установленное пунктом 4 статьи 292 ГК Российской Федерации, не позволяет реализовать указанные возможности обращения за судебной защитой и восстановлением прав несовершеннолетнего, нарушенных сделкой по отчуждению жилого помещения, собственником которого является его родитель, если несовершеннолетний не относится к категории находящихся под опекой или попечительством либо оставшихся без родительского попечения (о чем известно органу опеки и попечительства).
В такого рода случаях соответствующая сделка рассматривается как не затрагивающая права или охраняемые законом интересы указанных лиц, что препятствует включению адекватных механизмов защиты их прав, пострадавших от сделки. При этом не учитывается ситуация, при которой на момент отчуждения жилого помещения родительское попечение формально не прекращалось, но в силу тех или иных причин фактически не осуществлялось (о чем органу опеки и попечительства не было известно) или использовалось в ущерб несовершеннолетнему, так что в результате совершения сделки его права или охраняемые законом интересы оказались нарушенными. По буквальному смыслу пункта 4 статьи 292 ГК Российской Федерации, законность сделки формально не ставится под сомнение даже в том случае, если будет установлено, что органу опеки и попечительства хотя и не было известно, но должно было быть известно, что несовершеннолетний на момент совершения сделки фактически не находился под родительским попечением.
Следовательно, пункт 4 статьи 292 ГК Российской Федерации не исключает возможность умаления уже сложившихся прав тех несовершеннолетних, которые формально не относятся к находящимся под опекой или попечительством или к оставшимся (по данным органа опеки и попечительства на момент совершения сделки) без родительского попечения, но либо фактически лишены его на момент совершения сделки по отчуждению жилого помещения, либо считаются находящимися на попечении родителей, при том, однако, что такая сделка - вопреки установленным законом обязанностям родителей - нарушает права и охраняемые законом интересы несовершеннолетнего.
Такое регулирование - в той мере, в какой оно допускает не сбалансированное с интересами несовершеннолетнего удовлетворение интересов родителя - собственника отчуждаемого жилого помещения и не исключает возможность его действий в ущерб правам и законным интересам несовершеннолетнего, не создавая при этом адекватного механизма их судебной защиты, - не согласуется с требованиями Конституции Российской Федерации об обязанностях родителей (статья 38, часть 2) и несоразмерно ограничивает гарантированные ею право на жилище и право на судебную защиту (статья 40, часть 1; статья 46, часть 1; статья 55, части 2 и 3).
Исходя из изложенного и руководствуясь статьей 6, частями первой и второй статьи 71, статьями 72, 74, 75, 79 и 100 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации
постановил:
1. Признать пункт 4 статьи 292 ГК Российской Федерации в части, определяющей порядок отчуждения жилого помещения, в котором проживают несовершеннолетние члены семьи собственника данного жилого помещения, если при этом затрагиваются их права или охраняемые законом интересы, не противоречащим Конституции Российской Федерации в той мере, в какой содержащееся в нем регулирование направлено на обеспечение гарантий прав несовершеннолетних.
2. Признать пункт 4 статьи 292 ГК Российской Федерации в части, определяющей порядок отчуждения жилого помещения, в котором проживают несовершеннолетние члены семьи собственника данного жилого помещения, если при этом затрагиваются их права или охраняемые законом интересы, не соответствующим Конституции Российской Федерации, ее статьям 38 (часть 2), 40 (часть 1), 46 (часть 1) и 55 (части 2 и 3), в той мере, в какой содержащееся в нем регулирование - по смыслу, придаваемому ему сложившейся правоприменительной практикой, - не позволяет при разрешении конкретных дел, связанных с отчуждением жилых помещений, в которых проживают несовершеннолетние, обеспечивать эффективную государственную, в том числе судебную, защиту прав тех из них, кто формально не отнесен к находящимся под опекой или попечительством или к оставшимся (по данным органа опеки и попечительства на момент совершения сделки) без родительского попечения, но либо фактически лишен его на момент совершения сделки по отчуждению жилого помещения, либо считается находящимся на попечении родителей, при том, однако, что такая сделка - вопреки установленным законом обязанностям родителей - нарушает права и охраняемые законом интересы несовершеннолетнего.
3. Правоприменительные решения по делу гражданки В.В. Чадаевой, основанные на пункте 4 статьи 292 ГК Российской Федерации, подлежат пересмотру с учетом настоящего Постановления, если для этого нет других препятствий.
4. Настоящее Постановление окончательно, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после провозглашения, действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами.
5. Согласно статье 78 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" настоящее Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в "Российской газете" и "Собрании законодательства Российской Федерации". Постановление должно быть опубликовано также в "Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации".
Конституционный Суд
Российской Федерации
МНЕНИЕ
СУДЬИ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Г.А. ГАДЖИЕВА ПО ДЕЛУ О ПРОВЕРКЕ КОНСТИТУЦИОННОСТИ
ПУНКТА 4 СТАТЬИ 292 ГРАЖДАНСКОГО КОДЕКСА
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
В соответствии с частью второй статьи 76 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", проголосовав за признание неконституционным в определенной части положения пункта 4 статьи 292 ГК Российской Федерации, но оставшись в меньшинстве по мотивировке принятого решения, письменно излагаю свое мнение о несогласии с большинством судей.
1. В силу пункта 4 статьи 292 ГК Российской Федерации отчуждение жилого помещения, в котором проживают находящиеся под опекой или попечительством члены семьи собственника данного жилого помещения либо оставшиеся без родительского попечения несовершеннолетние члены семьи собственника (о чем известно органу опеки и попечительства), если при этом затрагиваются права или охраняемые законом интересы указанных лиц, допускается с согласия органа опеки и попечительства.
В соответствии со статьями 74 и 96 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" Конституционный Суд Российской Федерации принимает решение лишь в отношении той части акта, конституционность которой подвергается сомнению в жалобе гражданина и которая была применена в конкретном деле.
В связи с этим возникает вопрос: а релевантны ли нормы пункта 4 статьи 292 ГК Российской Федерации ситуации, в которой оказалась заявительница В. Чадаева? Она не находилась под опекой или попечительством, а следовательно, необходимо установить, можно ли ее считать "оставшимся без родительского попечения несовершеннолетним членом семьи собственника (о чем известно органу опеки и попечительства)".
Какими признаками должны обладать оставшиеся без родительского попечения несовершеннолетние, о которых идет речь в норме пункта 4 статьи 292 ГК Российской Федерации, и являются ли эти признаки юридическими, либо Гражданский кодекс подразумевает фактическое положение оставления без родительского попечения? Ответ на этот вопрос предполагает выяснение предназначения слов, находящихся в скобках ("о чем известно органу опеки и попечительства").
В силу статьи 3 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" Конституционный Суд Российской Федерации при осуществлении конституционного судопроизводства воздерживается от установления и исследования фактических обстоятельств во всех случаях, когда это входит в компетенцию других судов. Котласский городской суд Архангельской области установил, что В. Чадаева в момент заключения договора купли-продажи жилого помещения не относилась ни к членам семьи собственника, которые находятся под опекой или попечительством, ни к числу несовершеннолетних, оставшихся без родительского попечения (о чем известно органу опеки и попечительства).
Для определения характера признаков правового статуса несовершеннолетнего, оставшегося без родительского попечения, необходимо обратиться к нормам других федеральных законов, находящихся в системной связи с пунктом 4 статьи 292 ГК Российской Федерации.
Понятие "дети, оставшиеся без попечения родителей" раскрывается в пункте 1 статьи 121 Семейного кодекса Российской Федерации. К их числу относятся дети, чьи родители умерли, лишены родительских прав, ограничены в родительских правах, признаны недееспособными, родители которых болеют или длительное время отсутствуют, уклоняются от воспитания детей или от защиты их прав и интересов, в том числе при отказе взять своих детей из воспитательных учреждений, лечебных учреждений, учреждений социальной защиты населения и других аналогичных учреждений, а также в других случаях отсутствия родительского попечения.
Выявление и учет детей, оставшихся без попечения родителей, осуществляются в порядке, установленном статьей 122 Семейного кодекса Российской Федерации. В соответствии с пунктом 3 данной статьи орган опеки и попечительства должен направлять сведения о ребенке для учета в банке данных о детях, оставшихся без попечения родителей. Выявление и учет детей, оставшихся без попечения родителей, регулируются также Федеральным законом от 16 апреля 2001 года N 44-ФЗ "О государственном банке данных о детях, оставшихся без попечения родителей" и Постановлением Правительства Российской Федерации от 4 апреля 2002 года N 217. В частности, согласно пункту 3 Правил ведения государственного банка данных о детях, оставшихся без попечения родителей, и осуществления контроля за его формированием (утверждены Постановлением Правительства Российской Федерации от 4 апреля 2002 года N 217) орган опеки и попечительства в трехдневный срок со дня получения сведений о ребенке, оставшемся без попечения родителей, обязан провести обследование условий жизни ребенка и, установив факт отсутствия попечения родителей, зарегистрировать данные о нем в журнале первичного учета детей, оставшихся без попечения родителей.
Именно с этого момента несовершеннолетние приобретают статус оставшихся без родительского попечения (о чем известно органу опеки и попечительства).
Особенность ситуации, в которой оказалась заявительница, состоит в том, что в момент заключения сделки ее мама болела, отец находился в местах лишения свободы, т.е. она попадала в категорию "дети, оставшиеся без попечения родителей", используемую в пункте 1 статьи 121 Семейного кодекса Российской Федерации, однако не попадала в категорию "оставшиеся без родительского попечения несовершеннолетние члены семьи собственника (о чем известно органу опеки и попечительства)", используемую в пункте 4 статьи 292 ГК Российской Федерации.
Следовательно, оспариваемая заявительницей норма пункта 4 статьи 292 ГК Российской Федерации не имеет к ней прямого отношения, поскольку в ней имеются в виду не несовершеннолетние, фактически находящиеся без родительского попечения, а несовершеннолетние, обладающие определенным правовым статусом. В связи с этим возникает проблема: а вправе ли Конституционный Суд Российской Федерации проверять норму, которая не могла быть применима к ситуации, в которой оказалась заявительница? Отличие лиц, упомянутых в пункте 4 статьи 292 ГК Российской Федерации, являющихся членами семьи собственника жилого помещения, от несовершеннолетних, в отношении которых родительское попечение формально не прекращалось, но в силу тех или иных причин фактически не осуществлялось (о чем органу опеки и попечительства не было известно), состоит в том, что отчуждение жилого помещения, в котором проживает первая категория лиц, если при этом затрагиваются их права или охраняемые законом интересы, допускается только с согласия органа опеки и попечительства.
Только в отношении первой категории лиц применима норма пункта 6 статьи 12 Федерального закона от 21 июля 1997 года N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество" (в редакции Федерального закона от 29 декабря 2004 года N 196-ФЗ), в соответствии с которой при наличии у органа государственной регистрации сведений о признании граждан недееспособными или ограниченно дееспособными, а также сведений о проживающих в жилом помещении членах семьи собственника данного жилого помещения, оставшихся без родительского попечения, записи об этом вносятся в графу "Особые отметки" Единого государственного реестра прав.
Данный вывод подтверждает и норма части второй пункта 4 статьи 28 того же Закона (в редакции Федерального закона от 29 декабря 2004 года N 196-ФЗ): сведения... о несовершеннолетних членах семьи собственника данного жилого помещения, оставшихся без родительского попечения, направляются органом опеки и попечительства в орган по государственной регистрации в трехдневный срок со дня... когда органу опеки и попечительства стало известно об отсутствии родительского попечения.
Итак, в пункте 4 статьи 292 ГК Российской Федерации имеется пробел, поскольку не учитывается такая жизненная ситуация, при которой на момент совершения сделки купли-продажи собственником родительское попечение формально не прекращалось, но фактически не осуществлялось (о чем органу опеки и попечительства не было известно).
2. Вправе ли в таком случае Конституционный Суд Российской Федерации осуществлять проверку конституционности нормы, имеющей пробел в правовом регулировании? По данному вопросу могут быть высказаны различные точки зрения, в связи с чем в мотивировочной части Постановления Конституционного Суда Российской Федерации должны содержаться убедительные аргументы о допустимости осуществления конституционно-судебного контроля в случаях, когда конституционные нормы содержат веления в адрес законодателя, однако законодатель не исполнил свою конституционную обязанность по конкретизации положений Конституции Российской Федерации. Только в таком случае оправданно вмешательство Конституционного Суда Российской Федерации.
В части 1 статьи 38 Конституции Российской Федерации закреплено, что материнство и детство находятся под защитой государства. Из этого веления Конституции вытекает конституционная обязанность государства по государственной защите прав и законных интересов детей. Конституционной обязанности государства по защите прав детей коррелирует конституционное право детей. И тут обнаруживается интенсивная взаимосвязь основного права детей с организационной структурой: именно в силу этого конституционного права несовершеннолетних появляются такие органы государства, как органы опеки и попечительства, уполномоченные по правам ребенка и т.д. Прежняя редакция пункта 4 статьи 292 ГК Российской Федерации, до принятия Федерального закона от 30 декабря 2004 года N 213-ФЗ, в большей степени соответствовала конституционной обязанности государства по государственной защите прав детей. Законодатель, создавая прежнюю редакцию нормы пункта 4 статьи 292 ГК Российской Федерации, правильно оценил социальные и экономические отношения в стране. Только что прошла приватизация жилья, и квартиры стали главными и порой единственными значительными объектами права частной собственности. К сожалению, в стране много неблагополучных семей, в которых родители обладают весьма скромным достатком. Поэтому на органы опеки и попечительства была возложена обязанность проверять, соблюдаются ли права и законные интересы несовершеннолетних детей при отчуждении квартир собственниками-родителями. Да, возможно при этой системе допускалось не всегда оправданное вмешательство органов опеки и попечительства в процесс отчуждения жилых помещений. Но ведь эти трудности можно было устранить путем дополнительного нормативного регулирования и создания определенных критериев для органов опеки и попечительства, устраняющих их излишнее усмотрение. Упрек можно и нужно было высказывать не в адрес прежней редакции пункта 4 статьи 292 ГК Российской Федерации, а по поводу доведения нормативного регулирования до логического конца. Это часто встречающаяся в нашем законодательстве ситуация, когда все до конца оказывается недоурегулированным, т.е имеет место дефект в межотраслевых связях норм гражданского права и норм законодательства об органах опеки и попечительства. Видимо, правы те ученые, которые считают, что в условиях России предпочтительно использовать предельно детализированный тип регулирования компетенции органов управления. Именно так и считал Конституционный Суд Российской Федерации, когда он пришел к выводу, что из пункта 1 статьи 28 и пунктов 2 и 3 статьи 37 ГК Российской Федерации не вытекает право органов опеки и попечительства произвольно запрещать сделки по отчуждению имущества несовершеннолетних детей, совершаемые их родителями (Определение от 6 марта 2003 года N 119-О).
Однако законодатель не обратил внимания на правовую позицию Конституционного Суда, в силу которой именно прежняя редакция нормы пункта 4 статьи 292 ГК Российской Федерации была основана на презумпции добросовестности родителей.
Объективно новая редакция пункта 4 статьи 292 ухудшила положение с нормативной регламентацией конституционной обязанности по государственной защите детей. По сути, это и есть умаление конституционного права, закрепленного в статье 45 Конституции Российской Федерации, что запрещено в части второй ее статьи 55. И есть объективные доказательства того, что произошло умаление конституционного права детей. Приказом Минюста России от 6 августа 2001 года N 233 была утверждена Инструкция о порядке государственной регистрации договоров купли-продажи и перехода права собственности на жилые помещения, в абзаце третьем пункта 8 которой было установлено, что в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, на государственную регистрацию договора продажи представляются и иные документы (подлинник и копия), в том числе разрешение (согласие) органа опеки и попечительства, если... в отчуждаемом жилом помещении проживают несовершеннолетние члены семьи собственника... оставшиеся без родительского попечения.
Однако этот абзац в части, требующей представления на государственную регистрацию договора продажи разрешения (согласия) органа опеки и попечительства, признан недействующим с 1 января 2005 года решением Верховного Суда Российской Федерации от 15 декабря 2008 года N ГКПИ08-2069, как противоречащий новой редакции пункта 4 статьи 292 ГК.
Основной пункт моего несогласия с мотивировочной частью Постановления Конституционного Суда по настоящему делу состоит в разной оценке двух институтов конституционного права - института государственной защиты конституционных прав и права на судебную защиту (т.е. защиту по инициативе самого человека с помощью суда). С точки зрения большинства судей, вопрос о том, нарушен или не нарушен баланс прав и законных интересов родителей - собственников жилого помещения и их несовершеннолетних детей при наличии спора о праве, должен решать суд. Я же считаю, что, исходя из конституционной обязанности по государственной защите основных прав детей и принципа профессионализма, эту задачу лучше решат органы опеки и попечительства. В подпункте 3 пункта 1 статьи 7 Федерального закона от 24 апреля 2008 года N 48-ФЗ "Об опеке и попечительстве" установлено, что к числу основных задач органов опеки и попечительства относится контроль за сохранностью имущества и управлением имуществом... детей, оставшихся без попечения родителей. Полагаться только на суды нельзя. Ежегодно в интернатные учреждения России поступает не менее 100 тысяч детей, многие из которых являются "социальными сиротами" при живых родителях.
Конституционный Суд Российской Федерации отдал предпочтение субъективному праву ребенка на судебную защиту. Да, его проще обеспечить. Государственная обязанность по защите требует активных нормотворческих усилий и финансовых расходов со стороны государства. Но надо иметь в виду, что в зависимости от наличия у несовершеннолетнего права на жилую площадь порой зависит вся его жизнь и судьба, конституционное право ребенка на развитие. Лишение права пользования жилой площадью - это лишение порой единственного жизненного шанса. Именно поэтому необходимо было отдать предпочтение государственной обязанности по защите основных прав детей. Законодатель обязан учитывать социальную действительность, опираясь на социологические исследования, в том числе на информацию о количестве неблагополучных семей в стране. Конституционная обязанность государства по государственной защите основных прав детей может динамично изменяться, поскольку правовые меры защиты должны соответствовать изменяющимся обстоятельствам общественной жизни.
Необходимо учитывать то обстоятельство, отмеченное в докладе Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2007 год, что в различных интернатных учреждениях России проживает около 200 тысяч детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.